【摘要】最新发布的《人民检察院建议工作规定》进一步明确检察建议的适用范围、调查办理和督促落实、监督管理等内容，保障建议刚性落实。在此背景下，提升检察建议监督刚性与监督质效势在必行，现笔者以所在基层检察院为例，就如何增强基层检察院检察建议监督刚性的路径进行探析。

【关键词】检察建议 监督 刚性

检察建议是检察机关依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。长期以来，检察机关的法律监督职能被局限在诉讼领域，与职务犯罪侦查、抗诉、纠正违法通知等监督方式相比，检察建议监督刚性和监督效能相对不足。监察体制改革以后，检察机关依旧承担着法律监督的重要职能，四大检察日益凸显，改变了以往重刑轻民的状况，使得检察机关更加注重民事、行政诉讼领域的监督。为进一步加强和规范检察建议工作，确保检察建议的质量和效果，充分发挥检察建议的作用，2019年2月26日，最高人民检察院发布了《人民检察院建议工作规定》，同时废止了2009年印发的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，明确了检察建议的适用范围、调查办理和督促落实、监督管理等内容，保障建议刚性落实。在此背景下，提升检察建议监督刚性与监督质效势在必行，现笔者以所在基层检察院为例，对如何增强基层检察院检察建议监督刚性的路径进行探析。

一、基层检察建议工作现状

2017年—2018年发出检察建议统计图

2017年至2018年，笔者所在检察院共发出各类检察建议255份。其中，2017年发出136份，皆为纠正违法类；2018年发出119份，纠正违法类96份，公益诉讼类23份。与2017年相比，2018年发出检察建议数量有所下降，但类别增加，检察建议的内容也进一步提升。在检察建议工作中，笔者所在检察院坚持政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，通过检察建议持续推动公正司法和依法行政。

（一）注重政治效果，争取当地县委、县政府支持。积极向县委、县人大及县政府汇报检察监督工作，得到县委的充分认可和政府的大力支持，为增强检察建议刚性提供了制度保障。如该院在对燎原司法所社区矫正工作进行检查时发现该社区矫正对象杨某某脱管，且未对其进行积极查找，该院遂向县司法局发出检察建议书，督促其履行工作职责，有效维护了社会和谐稳定。

（二）注重法律效果，提升检察建议的针对性和可行性。该院在提出检察建议前，充分了解发案单位情况，找出发案原因，使检察建议更具有针对性和可行性。如该院在履行控告检察职责中接到群众反映，桐梓县燎原镇某化工厂旁存在违法占地的情况，该院立即依法对此进行调查，发现县国土资源和城乡规划局未依法履行职责，积极主动地与该局进行沟通协商，了解详细情况，最终根据所掌握的情况向该局提出了切实可行的检察建议，督促该局依法履行职责，并实现了“办理一案，教育一片”的效果。

（三）注重社会效果，聚焦人民群众重点关注领域。该院在法律监督中聚焦人民群众重点关注的生态环境、食品药品等公益领域，以及执行监督、社区矫正监督等刑事检察领域，通过检察建议督促有关部门依法履职、严格执法，顺应了新时代人民群众对检察机关提出的新期待和新要求。如发现该县蒲某、李某某、令狐某某三人未经林业主管部门批准而非法占用40.87亩林地，破坏生态环境的情况，该院立即向县林业局发出检察建议书，要求其及时督促蒲某三人开展生态修复工作，守护了该县的绿水青山，得到群众认可。

二、当前存在的问题与原因

从近年工作开展情况来看，基层检察院的检察建议工作总体趋向良好，但实践中仍存在一些问题与不足。

（一）文书制发和管理不规范。制发检察建议法律文书的格式没有严格按照最高检统一要求的格式样本进行制作；文书的编号混乱，多由各业务部门自行编号，且编号规则不一致；检察建议书审批程序不规范，没有严格履行报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定的程序。

（二）检察建议书内容品质不高。检察建议书内容专业性不强，有些检察建议的内容涉及财务、金融、医学等专业领域知识，由于办案人员对相关领域专业知识不够了解，专业素质不高，直接导致发出的检察建议内容缺乏专业性，偶尔还会出现一些常识性错误。

（三）检察建议传播少、影响小。目前，检察建议在社会上的知晓度、传播度和影响力均存在不足，实践中，检察建议基本采取检察人员当面送达的方式，对监督事项不公开、不上网，没有充分运用新媒体进行广泛宣传。由于公开程度不够，社会对此了解不多，很多被建议单位接到检察建议法律文书后并不清楚检察建议的要求，对要求整改的事项敷衍了事。

（四）监督效果不理想。由于立法上的缺位，关于检察建议的法律法规只是原则性的规定，不具有法律上的强制执行力，检察建议缺乏刚性，使得一些部门对检察建议缺乏认同，这对检察建议的权威性产生了负面影响，执行力明显不足，在实践中，检察建议不被建议单位认同的现象偶有发生，导致监督效果不理想。

（五）缺乏跟踪访问和动态监督。存在对检察建议后续工作重视不够的情况，对被建议单位缺少深入了解、认真监督其执行建议情况，对被建议单位是否执行建议或是否执行建议到位存在听之任之的态度，导致个别被建议单位执行建议不到位，影响了监督效果。

三、增强察建议刚性的几点建议

（一）完善文书制发流程，促进规范管理。检察建议法律文书格式严格参照《人民检察院检察建议法律文书格式样本》，起草的检察建议书应当送本院法律政策研究室对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。严格执行审批制度，检察建议必须由检察长或者检委会决定，在统一业务应用系统中以院名义统一编号、统一签发、全程留痕、全程监督，确保检察建议的内容清晰、格式规范、用语准确、合法合理、编号统一。完善检察建议的登记、备案和统计制度，定期开展评查和综合分析，及时发现存在的问题，有针对性的进行整改。

（二）加强类案监督，提升检察建议质效。当前检察建议主要是针对具体案件中反映出来的违法情形、管理漏洞发出检察建议，个案检察建议多，而针对司法办案、社会治理中多发性问题的类案检察建议少。应从个案监督上升到类案监督，在解决个案中反映出来的具体问题基础上，注重对某一类问题进行总结分析，通过向某一行业主管部门或领域制发检察建议，促成相关部门或领域的依法行政、规范执法，实现“办理一案，治理一片”的社会效果。

（三）加强介入调查，提高检察建议针对性。在发出检察建议前，检察人员应注重介入相关部门进行调查，主动向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况，听取被建议单位意见；同时在检察建议起草过程中也应加强调查研究，发出的检察建议书要阐明相关的事实和依据，提出的建议应当符合法律、法规及其他规定，明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性，切实增强检察建议质效。

（四）建立健全专家咨询机制和人才培养计划，提高检察建议科学性。主动邀请相关领域专家到检察机关开展授课培训，提高检察人员办案水平以及通过办案发现普遍性、深层次问题，运用法治思维分析、提出对策的能力。对于检察建议中涉及到的疑难、复杂和专业性较强的问题，主动向相关领域专家咨询或邀请相关专家进行论证。探索建立人才培养机制，有计划地组织干警参加业务培训，依托“书香检察”等平台加强对检察人员的综合素质培训，着力提高干警业务水平，确保检察建议的专业性和科学性。

（五）创新送达方式，增强检察建议的严肃性。将传统的“书面往来”变成面对面公开宣告，并引入人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方的见证和监督，增强检察建议的严肃性和权威性，提升被建议单位对检察建议的采纳率。同时建立抄送制度，对一些社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉及问题应当引起有关部门重视的事项，在向有关单位制发检察建议的同时，应当抄送其上级主管部门；对行政机关发出的检察建议，应将检察建议法律文书抄送至当地党委政府、人大备案；对办案中发现的涉及地区、行业管理制度上具有普遍性的问题，在向涉案单位制发检察建议的同时，抄送行政主管部门以及行业自律组织等；涉及违纪违法追责的抄送纪检监察机关。

（六）充分借助外力，完善检察建议运行机制。主动向地方党委、政府、人大汇报检察监督工作，争取支持，积极推动地方人大立法或出台相关决议，制定符合当地实际的地方性法规或者规范性文件，对检察建议的运行机制予以明确，切实增强检察建议刚性。并以相关文件为抓手，通过严格的诉前程序和向人民法院提起诉讼两种形式督促行政机关依法履职尽责，全力保护国家和社会公共利益。如笔者所在基层检察院，通过努力获得支持，县人大常委会出台了《关于加强检察机关法律监督促进行政机关依法行政工作办法》，明确笔者所在基层检察院在行政执法监督中特别是公益诉讼中遇到阻力和困难时，可以向县人大常委会报告获取支持；被监督行政机关对检察建议等监督文书没有正当理由不予整改落实的，县人大常委会可依法向被监督行政机关启动询问、质询程序，被监督行政机关仍不整改落实的，县人大常委会可以依法组织特定问题调查，启动撤职、罢免等监督程序及相应处理。县委、县政府出台了《关于支持县检察院依法开展公益诉讼工作推动法治桐梓建设的实施意见》，明确县政府要全力支持检察机关开展公益诉讼工作，提高主动接受法律监督的自觉性，积极配合开展调查核实工作，并将笔者所在基层检察院办理公益诉讼案件所需的办案、装备经费纳入县级财政预算，为公益诉讼工作提供经费保障。

（七）建立检察建议后续跟踪机制，确保检察建议落到实处。检察建议公开送达后，不是一发了之，应本着寓支持于监督的理念，持续跟进，采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式加强与被建议单位的沟通联系，及时了解检察建议的采纳和落实情况以及落实过程中遇到的问题和困难，积极协助被建议单位完善整改措施，确保检察建议得到落实。对于被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级人民政府、纪检监察机关，符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。