摘要：刑事被害人作为一群特殊的弱势群体，司法救助制度的出现就是为该群体提供救助，解决其生活面临的急迫困难。但该制度在实践中存在一些问题，导致救助覆盖面不全面和救助效果不够，本文旨在通过基层检察院近年来的一些司法救助案例，探求其中原因和寻找解决的办法。

关键词：司法救助 检察机关

现代社会经济高速增长，犯罪率也逐年升高。部分刑事案件，因被告人没有赔付能力或者不愿意赔付，甚至有的案件尚未侦破等原因，导致被害人无法及时有效获得赔偿。部分被害人及其家属还会因一起无妄之灾使得生活迅速陷入困境，因而会出现新的社会矛盾和不稳定因素。对于犯罪嫌疑人和被告人权利我国司法各阶段都制定了严格的保障程序和救济途径，而刑事案件的被害人就更应该成为司法机关保护的对象。 为了保障受害人的合法权益，帮助其过渡困难期，国家因此制定司法救助制度。

一、检察机关司法救助制度的实践情况

检察机关刑事被害人司法救助，是指是人民检察院在办理案件过程中，对遭受犯罪侵害或者民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，生活面临急迫困难的当事人采取的辅助性救济措施。[ 参见《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》第二条]

（一）检察机关司法救助历史渊源

检察机关现有司法救助制度起源和发展于刑事被害人救助制度，“有损害必有救济”是现代法治社会遵循的基本原则之一。《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”该规定是刑事被害人救助的宪法依据。在刑事司法理念从国家主义向人本主义转变的过程中，刑事被害人的权利保障成为法治国家司法关注的重点。2005 年，中央政法委下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，刑事被害人救助制度开始试点工作；2006 年 12 月，最高人民检察院申诉厅、江西省检察院、北京大学等专家共同起草了《刑事被害人国家补偿法建议稿》；2007 年两会期间，全国人大代表孙谦向大会提交了《关于制定〈中华人民共和国刑事被害人国家补偿法〉的议案》；2007 年，最高人民检察院在《刑事申诉检察工作要点》提出：“有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制”，这对基层检察院开展刑事被害人救助工作具有里程碑式的意义；2009 年 3 月，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院等八部委联合下发了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（以下简称“2009 年意见”）；2014 年 1 月，中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院等六部委联合出台了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称“2014 年意见”），该意见的出台标志着国家层面司法救助制度的正式确立；最高人民检察院于 2014 年 3 月制定了《关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）〉的若干意见》，于 2016 年 8 月 16 日下发了《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》，（以下简称“工作细则”）对检察环节落实司法救助制度进行了操作程序方面的细化，基本完成了检察环节刑事被害人救助体系的建构。

（二）基层检察院司法救助案件现状--以贵州省遵义市桐梓县基层院为样本

贵州省遵义市桐梓县为遵义市经济较为发达县城，经济水平与人口均处遵义市上游，刑事案件数量居全市前列，在本市基层院中具有较强的代表性和典型性。笔者选取该院 2015年至 2019 年五年来司法救助的实际情况作为样本分析司法救助实务特点。

五年来桐梓县检察院共开展司法救助21件22人，发放司法救助金11.3万元，年均救助4.2件2.26万元，案件分析呈以下特点：

1．救助案件原案罪名集中化

近五年桐梓县检察院办理的国家司法救助案件，救助案件原案罪名主要集中在故意伤害罪、性侵类犯罪和经济类犯罪，性侵案件占了救助案件比例的三分之二，在未成年被害人救助案件中，更是达到了百分之百。

2．启动方式多样化

启动方式来看，从以前坐等申请人申请，逐渐过渡到依职权救助为主，依申请救助为辅。控申部门与公诉等办案部门沟通协调机制开始建立，控申部门主动与办案部门联系获取案件线索，依职权申请的司法救助案件增加比例高。

3．救助主体联动化

救助主体来看，对部分需要较大的救助金额的特殊案件，从单一的县检察院救助逐渐过渡到市检察院与县检察院联合救助，遵义市检察院与市辖区内的基层院建立了一体化办案模式，专门针对这种特殊案件的处理，保证了救助金额的充裕性和救助的及时性。仅2019年县检察院就与市检察院联合救助了3件3人。

4．救助金额递增化

2015年至2019年五年来救助金额逐年递增，从最低3千元逐渐递增到最高2万元。根据“2014 年意见”规定“各地应根据当地经济社会发展水平制定具体救助标准，以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在36个月的工资总额之内。”也就是说司法救助的金额总体上应该根据职工上年度工资逐渐递增，而不是个固定值。

5．救助金额多样化

2015年至2017年为基层检察院院刚开始办理司法救助案件阶段，三年来救助案件基本遵循了3千元每人的标准。随着2016年下半年“工作细则”的发布，检察机关司法救助工作操作程序等细节从各地摸索救助到了全国统一规范执行，期间基层检察院对司法救助案件的办理也积累了一定的经验；从2018年开始，特别是2019年救助金额从简单的每人3千元，变成了3千元、6千元、8千元、1万元、2万元等不同救助金额。开始综合考虑个案申请人的实际情况，从其遭受的损害、有无过错以及过错程度、个人及其家庭经济状况、维持当地基本生活所必需的最低支出，以及赔偿义务人实际赔偿情况等各个方面来确定救助标准，摒弃了过去一刀切的做法，更贴合司法救助理念的初衷，具有现实意义。

6．救助模式立体化

2015年至2017年司法救助都是单纯地发放救助金，随着救助个案的积累，单纯经济救助已经无法长远实现救助效果。从2018年开始救助模式逐渐呈现立体化、多元化的趋势，从传统的经济救助模式，发展到以经济救助为主，以其他救助方式辅的模式，还通过与外单位签订衔接机制丰富了救助渠道。如2019年办理的一件性侵未成年案件，除了发放了2万元的救助金外，还辅以联动救助、心理疏导、生活救助、教育帮扶等多种救助方式。通过办理此案发现部分家庭会有因案致贫、因案返贫的可能，于是与县扶贫办签订了司法救助工作支持脱贫攻坚的工作制度。

二、检察机关开展国家司法救助工作面临困境及原因分析

(一）救助资金的尴尬

虽然现在司法救助为多元化救助，但经济救助还是占绝大部分比重，也是申请人最迫于想得到的救助。救助金是司法救助的关键，关于救助资金的筹集，“2014 年意见”提出，司法救助资金坚持政府主导、社会广泛参与的资金筹措方式。但实践中，各地救助金大多还是以地方财政拨款为主，额度也低。检察机关手里空有司法救助的职能，却没有司法救助金，还需要申请审批单位同意后才能拨付，地位颇为尴尬。

1.救助成功率无法估算。实践中，司法救助大部分案件是检察机关部门之间移送线索办理，由控申部门通知刑事案件被害人告知司法救助事项，刑事案件被害人提交书面申请后启动司法救助程序。因检察机关只能通过审批机关审批才能够得到救助资金，也就是说审批机关可以拒绝审批，审批机关一旦不予批准，对检察机关的司法公信力将是极大的损害。这也是检察机关不敢大胆放开手做司法救助工作的原因之一。

2.资金拨付程序烦琐，救助效果不明显。司法救助本着“救急不救穷”的原则，贵在及时、有效。然而从检察机关递交审批报告到审批部门到司法救助金发放，少则两三个月，多则一年仍无结果。特别是对于遭受重大人身伤害、急需医疗费用的被害人来说，审批程序的烦琐、救助资金的不及时，无疑会延误治疗时机、恶化病情。部分基层院甚至出现了拨付救助金到账时申请人已经死亡，又将救助金原路返还的事件，这种救助对于申请人的家属来说不是感恩，而是一种伤害和对国家司法的失望。

（二）部门间协作配合不够，救助信息难以共享

检察机关公诉等部门对符合救助条件的案件有向控申部门备案的义务，但备案制度在实际工作中却很难得到贯彻落实。因为制度设计的原因，刑事案件承办人更关心犯罪嫌疑人而忽视了被害人，部分承办人甚至不知道司法救助制度。控告申诉部门无法全面获取被害人信息，信息的不对称会导致司法救助死角的发生。

（三）救助资金缺乏监管

救助资金的发放，实践中都由检察机关财务部门直接打入申请人提供的银行卡内。部分特殊申请人，如未成年人、智力障碍人群，救助金发放后，救助金的管理权一般在申请人的监护人手里，如何监管这笔资金的使用情况就成了一个问题。虽然“2014 年意见”指出对截留、侵占、私分或者挪用国家司法救助资金的单位和个人，严格依纪依法追究责任，并追回救助资金。但在实践中对于救助金的使用是否专款专用是很难进行监管的，检察机关对案件进行回访也只能听监护人或者其他人说明使用情况，无权真正做到对救助金进行监管。

（四）救助金标准不统一

“工作细则”只简单地规定了“一般不超过三十六个月的工资总额。损失特别重大、生活特别困难，需要适当突破救助限额的，应当严格审核控制，依照相关规定报批，总额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额。”实际中各地也没有更细的客观金额标准，以遵义市为例，分为生活困难的、生活非常困难的、生活特别困难的三种档次，但是如何把握这三个档次，缺乏客观具体标准，大部分需要检察官的内心确认，主观认定，随意性较大。

有的基层院出现了被害人“多闹多得，少闹少得”的问题；有的基层院为了完成年度考核指标开展普遍性救助，救助金额偏低。司法救助为一次性救助，这种做法既耗费了被害人的救助机会，更没有达到救助的目的。

三、完善检察机关国家司法救助工作的对策建议

（一）缩短审批时限，抓住黄金救助期

救助贵在及时、有效。否则不仅可能影响被害人配合作证，而且极可能降低民众对检察机关的信赖。 “工作细则”规定了检察机关内部以及与申请人之间工作流程、期限明确，但审批部门、财政部门与检察机关之间并没有明确的期限规定，这才是救助金流转迟缓、滞后的最大问题。在此有三种解决方案：

1．由检察机关先行垫付救助金，先解决刑事被害人生活上的燃眉之急，而后再向财政部门申请垫款返还。此种方案存在的问题在于，检察机关在实行人财物省级统管之后，财政预算与决算均受省级财政管理，与以往财政制度差异甚大，财务制度管理比以前更加严格，各种经费支出均有固定的类别，司法救助金属于财政专项资金，不属于检察机关支出类别项目，检察机关内部财务部门无法从账目内正常支出；

2．由财政部门预拨司法救助金给检察机关，检察机关年底统一报批。从外部审批变内部审批，效率自然提升，能够确保办理的司法救助案件从受理申请到发放救助金不超过1个月；另外还可直接将司法救助金列入办案经费，由人大根据各地检察院人员编制、案件数量、经济发展程度等统一编列预算并予以落实，专款专用，杜绝被挪作他用。笔者比较赞同这种方法，第一种方法虽然能解决表面问题，但实际上是由检察机关自己先买单，后期结账不可预期，长此以往毕竟不符合规定，容易出现问题；

3．接受公益捐款，成立司法救助基金。现在各地救助金大多还是以地方财政拨款为主，且财政拨款额度也不高，难以建立起救助基金长效保障机制的。从各地反映的情况来看，现有的资金规模均无法满足数量巨大的待救助案件，救助资金入不敷出现象严重。司法救助具有一定公益性，除了政府投入资金外，还可接受社会捐款，与慈善公益机构合作，拓宽资金来源渠道，成立司法救助专项基金，既解决了资金缺口矛盾，又进一步扩大司法救助的社会影响力。

（二）强化救助工作主动性，加强部门协作

控告申诉检察部门作为检察机关被害人司法救助的主管部门，因司法救助职能群众知晓率低，被害人主动申请率低，控申部门能接触到的被害人范围十分有限；而接触被害人较广的刑事案件办理部门，对于又因各种原因比较容易忽视被害人。是否符合司法救助条件由案件，也是由承办人视情况自主决定。因此，司法救助对被害人来说犹如办案机关意外的“恩赐”，偶然性大，与司法救助工作制度化、规范化的发展趋势不相符。应当进一步明确检察机关业务部门在司法救助工作方面的职责分工，加强控申与各业务部门之间的内部协调配合，探索建立生活特困刑事被害人信息通报共享平台。

1．落实细化备案制度。《检察机关执法工作基本规范》就已作出规定对于被害人重伤或者死亡的刑事案件，办案部门拟作出不起诉决定的，应当主动了解被害人家庭经济情况，对符合救助条件的，应当及时告知刑事申诉部门；作出不起诉决定后要向刑事申诉部门备案。实践中办案部门基本没有向控申部门备案，因为办案人员基于案件期限的限制无暇了解被害人家庭具体情况。若将备案普遍化，对有被害人的不起诉案件，没有达成赔偿和解的，在送达不起诉决定书之日起七日以内将案件材料移送控申部门备案。这样一来直接由控申部门了解审查被害人的家庭情况是否符合司法救助条件，既避免了重复审查，浪费司法资源，还避免了遗漏需要救助的被害人，提升司法救助案件办理的效率和质量。

2．建立司法救助案件考评机制。将被害人司法救助情况纳入年终部门考核目标之一，倒逼办案部门重视被害人司法救助工作，保障救助工作覆盖率。

3．建立司法救助告知制度。在批捕、起诉阶段，公诉部门在送达《被害人权利义务告知书》的同时，一并专门送达《司法救助告知书》，告知被害人司法救助的范围及申请的要求，以弥补选择性告知的缺陷。特别是对故意杀人、故意伤害、交通肇事、非法行医、放火等容易造成重大人身伤害、财产侵害的案件，要保证书面送达加口头告知，防止流于形式。

（三）成立特殊人群司法救助金监管机制，明确监管单位

“国家司法救助是对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人，采取的辅助性救济措施。重点解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难。”这是国家司法救助辅助性原则的规定，该规定强调了救助金是用于重点解决被救助人生活面临的急迫困难。

司法救助金本是救急之用，对于未成年、智力障碍人群（以下简称特殊人群）更是“救命钱”，救助金的专项使用成了"最后一公里"的关键点。《最高人民检察院关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》第四条规定“要加强对救助金使用情况的监督，必要时可以采用分期发放、第三方代管等救助金使用监管模式，确保救助金用作未成年人必需的合理支出。对截留、侵占、私分或者挪用救助金的单位和个人，严格依纪依法追究责任，并追回救助金。”该规定只指出可以由第三方代管，但具体由哪个部门代管却没有明确。 建议从以下三个方面完善未成年人及智力障碍人群司法救助金监管：

1．健全完善国家监护制度。在我国，并没有设置统领特殊人群保护工作的专门机构，而是将有保护的各项职责进行拆分后交由不同的政府部门或团体负责，建议设立特殊人群监护国家监督部门，吸纳社区居委会、村委会、司法部门为成员单位，由居委会和村委会负责审核监护人资格，监督监护人的行为，建立监护人考核机制。监护人不当履行其监护职责的，监督部门有权向民政部门或法院提出撤销监护人资格等事项，民政部门或人民法院应即刻受理并展开资格审查工作；

2．衔接特殊人群司法救助与国家监护制度。明确规定特殊人群司法救助一旦启动，国家监护自动介入，无论谁担任监护人，都应该按照规定的范围来使用该笔救助金，切实将有限的资金被花在被救助人的基础生活保障上，在此基础上兼顾长远发展。同时，赋予相关基层组织权责，由村委会或居委会通过不定期走访的形式监管其司法救助金的使用，并将监管情况及时向检察机关通报；

3．完善检察机关监督职责。担负司法救助金发放的控申部门应定期向基层组织了解司法救助金使用监管情况，针对使用不当者，及时与基层组织协商以及是否申请撤销监护人资格。

（四）制定被害人救助法

法具有指引性作用，没有统一的法律是导致司法救助诸多问题的源头，为避免司法救助在实践中产生救助金标准不统一、部门协调不够等问题，建议制定一部被害人救助法。一方面统一规范司法救助程序，另一方面增强救助制度的公开性和透明度，将司法救助普及至每一个符合条件的刑事被害人，保证司法救助制度规范化运行。

1．关于立法的价值定位。司法救助的价值定位，目前世界上采用比较普遍的是补偿模式和救助模式。二者的区别在于前者是由于国家未尽到保护公民责任，从而对国家课处法定义务，公平地对所有刑事被害人进行补偿的制度，对国家支付能力将构成巨大考验。而后者是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施，仅针对生活困难的部分被害人，对国家财政支付能力要求较低。基于我国的基本国情和目前司法救助的规定来看，比较适合第二种方式，我国司法救助金的性质是非填补性的，主要用于确保被害人不会因刑事侵害跌出最低生活保障线，具有一定的过渡性。

2.关于立法模式。目前关于刑事被害人国家补偿或救助主要有两种立法模式：一是制定独立的刑事被害人国家救济法，如我国台湾地区制定了《犯罪被害人保护法草案》，并同时制定了“犯罪被害人保护法实施细则”“犯罪被害人保护机构组织及监督办法”“犯罪被害人保护志工志愿服务奖励办法”等配套规定；二是将其融入在其他法律中，如法国将该部分规定融入了《刑事诉讼法》中；笔者认为，第一种模式更适宜，该模式更便于使司法救助制度体系化、规范化，有利于扩大社会影响力，便于公众查询和部门协作。